董治良,男,1955年11月生,汉族,云南保山人,中央党校研究生学历,哲学学士学位,1977年5月参加工作,1985年10月加入中国共产党。

　　2002年3月至2002年12月任云南省高级人民法院副院长、党组成员；2002年12月至2007年12月任云南省高级人民法院副院长、党组副书记；2007年12月至2008年1月任海南省高级人民法院党组书记、副院长；2008年1月起任海南省高级人民法院党组书记、院长。

　　□董治良

　　日前,最高人民法院出台了《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》(以下简称《意见》),针对当前上下级法院审判业务关系存在的突出问题,如上下级审判业务关系行政化、发回重审不规范,以及上级法院指导下级法院工作的程序、方式中存在的问题,进行了全面规范,为构建科学的审级制度,促进各级人民法院依法独立公正行使审判权提供了可靠的保障。海南高院作为该项改革的试点单位,在规范上下级法院关系方面进行了大量有益的探索。

    一是建立精品案例指导制度和全省法院优秀裁判文书评选制度,选择典型性、示范性、指导性案例及新类型、疑难案例以及格式规范、说理充分、论证透彻的优秀裁判文书,集结成册下发全省法院,形成案例指导,逐类统一司法尺度。

　　二是规范案件请示制度,明确下级法院不得就个案处理上报请示,上级法院不得对个案请示作出答复,对具有普遍法律适用意义的案件,则通过提级管辖、发布指导案例等方式,加以规范和指导。

　　三是加强类型案件的研究指导,相继出台了审理海南农垦系统劳动争议纠纷、外嫁女(入赘男)请求分配征地补偿款纠纷、旅游房地产纠纷等方面的审判业务指导文件,统一法律适用。

　　四是加强对口业务指导,建立了高、中院各审判业务庭和基层法院之间的对口包庭指导制度,提高基层法院的司法水平；对重点涉诉信访案件、执行“老大难案”、“骨头案”,由省高院统一指导、化解。

　　五是加强分类指导,在高中院推行立、审、执分离,在基层法院推行民商事案件的繁简分流,在人民法庭推行速裁速调速执工作办法,摒除了上下级法院工作重心不分,简单套搬同一工作模式的教条式做法,提高了司法效率。

　　六是建立审判业务交流和审判信息沟通机制,对二审发回重审、改判的案件到一审法院进行针对性的释明,选取典型案件开示范庭进行集中观摩点评,同时强化重大案件报告制度和重大审判信息预警机制,对影响社会稳定和谐的源头性、根本性、基础性问题进行风险评估,预警在前,应对在前。

　　七是探索建立科学的审判绩效考评制度和试行违法审判责任追究制度,确立规范科学的法官业绩考评指标,量化细化责任追究标准,对法官业绩作出客观、公正的评价,对失职、渎职行为进行责任追究,确保奖勤罚懒,维护司法廉洁。

　　通过上述上下级法院关系的逐类逐步改革和完善,全省法院在审判业务上形成了“监督有力、制约有效”的审级监督关系；在司法政务管理上形成了机构设置统一、规制统一、经费保障标准统一、后勤装备采购配置标准统一的条管关系；在干部管理、编制分配、统考统招、经费政府保障方面形成了较为成熟的地方管理为主,上级法院协管为辅的关系,从而初步建立了符合司法审判规律和国家法治要求、符合海南省情、适应新时期人民群众司法需求的地方法院层级体制。

    《意见》虽然只有区区十一条,但内涵丰富,针对性强,涵盖了审判工作各个层面,不仅澄清了当前上下级法院审判业务关系上的一些模糊认识,而且否定了一些不规范的做法,是直面问题、对策完备的一项司法解释。贯彻落实《意见》应注意把握以下几个关键点:

　　一要坚持依法监督指导。要注意监督指导不是行政领导,克服上下级审判业务关系的行政化倾向,以符合法律规定的方式和程序,在规定范围内进行审判业务的监督指导,不能随意监督、无据指导、各行其是。要坚持审判业务关系上的分级负责制,严格区分审判权与监督权的差异,划清依法监督与不当干预之间的界线,保障下级法院依法独立行使审判权。要慎重把握监督与指导的总体平衡,不能一味地抓监督,给下级法院造成不应有的压力；也不能一味地强调指导,让下级法院无所作为,过分依赖上级法院,损害司法权威和当事人的合法权益。要注意最高法院、高院、中院在对下指导的方式、范围上的区别,以恰当的形式开展业务指导。

　　二要树立“办案就是指导”的观念。要强化案例指导制度,加大以裁判案件指导下级法院审判工作的力度,减少将法律适用问题寓于抽象司法政策之中的指导作用,使司法裁判真正成为上下级法院之间交流法律思想、传输法律信息、统一法律见解、塑造职业标准的最佳方式。

　　三要努力推行请示案件的诉讼化改造。《意见》以移送管辖、提级管辖的方式,改变了长期存在的下级法院向上级法院请示案件的做法,这样既坚持了审级独立、各负其责的原则,又以报送和提审的制度解决了某些重大、疑难、复杂和具有典型性的案件需要上级法院把关并作出指导性裁判的问题；既充分保障了当事人的诉权,又提高了司法透明度,是一项非常有意义的制度变革。由于请示案件的做法由来已久,这种诉讼化改造实践中可能会遇到一些阻力,必须加强学习宣传,提高认识,努力推进,以革除积弊。

　　四要规范行使发回重审裁判权。《意见》对以事实不清、证据不足为由发回重审的理由、次数作出了限制,并要求发回重审裁定中详细阐明发回理由和法律根据,既防止了上级法院遇到棘手案件就把矛盾下交,把问题外推的做法,亦有利于促进司法公开,提高审判质量和效率,应当切实贯彻。

    改革和完善上下级法院关系,几乎涉及到人民法院体制性、机制性、保障性的所有问题,最高法院《意见》的出台,只是较好地解决了上下级法院间审判业务关系的规范问题,只是改革进程中的一个阶段性成果。

　　因此,改革的步伐不能停止,要继续立足司法实践中上下级法院关系亟待解决的问题,加以思考、研究和探索,推动科学规范的上下级法院关系的形成。

　　一是坚持从国情省情出发改革和完善上下级法院关系。为了保证国家法制的统一,避免法院管理地方化、行政化,理想的法院上下级关系应更多地体现为以国家统一供给保证国家的法制统一规制。

　　但是由于在当前司法体制下,法院在机构设置、经费来源、干部人事、履职责任等方面主要属于地方管理,因此在改革和完善上下级法院关系尤其是司法行政管理上、干部人事上的关系时,应统筹兼顾与地方政府职能管理部门的关系。既要立足我国宪政架构,充分发挥单一制国家法院层级体制的优势,又要避免各行其是,部门利益为大,损害国家法制的长远利益。

　　二是制定审判业务文件或规范性文件要合乎程序,合乎法律规定。要经过深思熟虑,反复论证,公示征求意见,慎重出台；要有基本的法律依据和法理依据,不能各搞各的,导致内容冲突,依据混乱；有上升为立法的必要就要走立法程序,以法律形式出现。对审判业务的管理和指导,要符合审判规律,并逐步形成制度化、系统化、科学化。

　　三是内外联动,综合配套,避免法院自家关门改革。上下级法院关系的改革需要放在政治体制的大框架中定位思考,需要在党委领导、人大支持和政府的积极配合下进行,综合配置政法各家职权并立足国家长治久安大局合理设置。要在统筹规划上增强改革的科学性、合理性,在改革的路径设计、实施步骤上增强配套性和可操作性,在实践中增强人民群众的认可度和接受度,站位于国家政治体制改革的全局高度,确保我党千秋执政和国家长治久安,通过改革充分发挥中国特色社会主义司法制度的优越性。